MODELO BUROCRATICO
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Edwin Roque
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1
A partir de la década de 1940, las críticas tanto a la teoría
clásica por su mecanicismo, como a la teoría de las relaciones humanas por su ingenuo
romanticismo, revelaron
la falta de una teoría sólida e incluyente. Las obras del
economista y sociólogo Max Weber1
inspiraron una nueva
teoría de la organización, y así surgió la teoría de la burocracia en la administración.
Orígenes de la teoría
de la burocracia
La teoría de la burocracia surgió en función de los siguientes aspectos:
a) Fragilidad y parcialidad de las teorías clásica y de las relaciones humanas, ambas son opuestas y
contradictorias,
y tampoco posibilitan un enfoque global e integrado
de los problemas organizacionales. Como las dos revelan puntos de vista extremistas e
incompletos sobre
la organización, generaron la necesidad de un enfoque más amplio y completo.
b) Necesidad de un modelo de organización racional capaz
de caracterizar todas las variables involucradas, así
como el comportamiento de los miembros participantes en ella, además de ser aplicable a todas
las formas de organización y empresas.
c) Tamaño y complejidad creciente de las empresas, que exigen modelos organizacionales más
sofisticados.2
Las
teorías anteriores se revelan insuficientes para satisfacer las nuevas exigencias.
d) Surgimiento de la sociología de la burocracia a partir del
descubrimiento de los trabajos de Max Weber,3
su
creador. Esta disciplina propone un modelo de organización racional y las organizaciones no
tardaron
en aplicarlo en la práctica, dando origen a las burocracias.4
1
2
Max Weber (1864-1920) fue sociólogo alemán, creador de la sociología de la
burocracia. Fue profesor de las universidades de Friburgo y Heidelberg, y se
hizo famoso por la teoría de las estructuras de autoridad. La teoría de la
burocracia en la administración tomó cuerpo en Estados Unidos con la traducción al inglés que
Talcott Parsons hizo de sus libros. Su obra es realmente muy vasta, sus principales libros son: The
Protestant Ethic and the Spirit
of Capitalism (trad. de Talcott Parsons), Nueva York, Scribner, 1958, trad.
brasileña: A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo, São Paulo, Livraria
Pioneira Editora, 1967; The Theory of Social and Economic Organization
(trad. de A. M. Henderson y Talcott Parsons), Nueva York, Oxford University
Press, 1947.
2 Brand, Charles A. (1941). Public Policy and the General Welfare, Nueva York:
Holt, Rinehart & Winston, p. 148. 3
Para ulteriores consultas respecto a Weber, sugerimos: Freud, Julien (1969).
Sociología de Max Weber, Río de Janeiro: Editora Forense; Shills, E. A. y
Finch, H. A. (1949). The Methodology of the Social Sciences, Glencoe, Ill.:
The Free Press; Bendix, Reinhard (1962). Max Weber: An Intellectual Portrait,
Garden City, Nueva York, Doubleday; Aron, Raymond (1962). Sociologie Allemande
Contemporaine, París: Press Universitaires de France; Gerth, Hans y
Mills, Wright C. (eds.) (1946). From Max Weber: Essays in Sociology, Nueva
York: Oxford University Press. 4
Entre las principales figuras de la teoría de la burocracia, sobresalen Max
Weber (su creador e inspirador de los demás), Robert K. Merton, Philip Selznick, Alvin Gouldner,
Peter M. Blau, Richard Scott, Reinhard Bendix, Robert
Michels, Terence Hopkins, entre otros.
144 Capítulo 6 El modelo burocrático y la teoría estructuralista de la administración
Orígenes de la burocracia
La burocracia es una forma de organización que se basa
en la racionalidad, esto es, en la adecuación de los medios
a los objetivos (fines) pretendidos, para garantizar la
3
máxima eficiencia. Los orígenes de la burocracia se remontan a la Antigüedad;5
tal como existe hoy, es la base
del sistema de producción moderno, tuvo su origen en los
cambios religiosos después del Renacimiento. Weber destaca que el sistema de producción,
racional y capitalista,
no se originó a partir de los cambios tecnológicos ni de las
relaciones de propiedad, sino de un nuevo conjunto de
normas sociales y morales a las que denominó ética protestante: trabajo duro y arduo como
dádiva de Dios, que llevó
a la austeridad y el ascetismo, y a la reaplicación de las
rentas excedentes, en vez de su dispendio y consumo en
símbolos materiales e improductivos de vanidad y prestigio.6
Verificó que el capitalismo, la burocracia (forma de
organización) y la ciencia moderna son tres formas de racionalidad que surgieron a partir de esos
cambios religiosos en los países protestantes, pero no en los católicos.
Las semejanzas entre el protestante (principalmente
calvinista) y el comportamiento capitalista son muy fuertes, y esas tres formas de racionalidad se
apoyaron mutuamente en los cambios religiosos.7
Para comprender la burocracia, Max Weber distingue
tipos de sociedad y autoridad (cuadro 6.1).
1. Tipos de sociedad:
a) Tradicional: donde predominan características patriarcales y patrimonialistas, como la familia, el
clan, la sociedad medieval, etcétera.
b) Carismática: donde predominan características
místicas, arbitrarias y personalistas, como en los
grupos revolucionarios, partidos políticos y países en revolución.
c) Legal, racional o burocrática: donde predominan las
normas impersonales y la racionalidad en la elección de los medios y fines, como en las grandes
empresas, los estados modernos, ejércitos, etcétera.
2. Tipos de autoridad: para Weber, a cada tipo de sociedad corresponde un tipo de autoridad, que
define
4
como “[…] probabilidad de que un comando o una
orden específica sean obedecidos.”8
La autoridad es
el poder institucionalizado y oficializado. El poder
implica potencial para ejercer influencia sobre otras
personas, supone la probabilidad de imponer la propia voluntad en una relación social, aun contra
cualquier forma de resistencia y cualquiera que sea el
fundamento de esa probabilidad.9
Por tanto, el poder
es la posibilidad de imposición del arbitrio por parte
de una persona sobre la conducta de otras. La autoridad proporciona el poder, es decir, tener
autoridad es
tener poder. Lo contrario no siempre es verdadero,
pues tener poder no siempre significa tener autoridad. La autoridad (y el poder que de ella se
deriva)
depende de la legitimidad, que es la capacidad de
justificar su ejercicio.
La legitimidad es el motivo que explica por qué las
personas obedecen las órdenes de alguien, confiriéndole
poder. Esa aceptación y justificación del poder se denomina legitimación. La autoridad es legítima
cuando es aceptada, y si ésta proporciona poder, el poder conduce a la dominación. Dominación
significa que la voluntad manifiesta
(orden) del dominador influye en la conducta de los otros
(dominados), de forma que el orden se transforma en norma de conducta (obediencia) para los
subordinados.
La dominación es una relación de poder en la cual el
gobernante (o dominador, la persona que impone su arbitrio a los demás) cree tener el derecho
de ejercer el poder
y los gobernados (dominados) se obligan a obedecer sus
órdenes. Las creencias que legitiman el poder existen tanto en la mente del líder como en la de los
subordinados, y
determinan la relativa estabilidad de la dominación. La
5
tipología de autoridad de Weber se basa no en los tipos de
poder utilizados, sino en las fuentes y tipos de legitimidad
aplicados.10 La dominación exige un aparato administrativo cuando es ejercida sobre una gran
cantidad de personas y un vasto territorio, además de un personal administrativo para ejecutar las
órdenes y servir como punto de
enlace entre el gobierno y los gobernados.11 Para Mouzelis,12
la legitimación y el aparato administrativo constituyen los
dos criterios para la tipología weberiana que señala tres
tipos de autoridad legítima:13 tradicional, carismática y
racional, y legal o burocrática.
a) Tradicional: cuando los subordinados aceptan las órdenes de los superiores como justificadas
porque esa
5 Karl Marx estudia el surgimiento de la burocracia como forma de dominación
estatal en la antigua Mesopotamia, China, India, Imperio Inca, Antiguo Egipto
y Rusia. La burocracia emerge como mediadora entre los intereses particulares y generales en
función del modo de producción asiático para explotar
las obras hidráulicas de irrigación del suelo, coordinando los esfuerzos de la
sociedad de entonces y posteriormente explotando a las comunidades subordinadas a través de la
apropiación de la tierra por el Estado y de la determinación del excedente económico. El modo de
producción asiático se caracterizó por la intervención del Estado en la economía, teniendo como
base
la burocracia. Sea a nivel estatal o de corporación privada, la burocracia
mantenía bajo su tutela a las clases comerciante, campesina y a la aristocracia territorial, que
dependían de ella para mantener las obras hidráulicas y la
candidatura para la administración pública. 6 Weber, Max. A Ética Protestante e o Espírito do
Capitalismo, op. cit., p. 100. 7
Etzioni, Amitai. Organizações Modernas, op. cit., p. 89.
8 Weber, Max (1965). “Os Três Aspectos da Autoridade Legítima”, en: Organizações Complexas,
citado en Etzioni, Amitai, São Paulo: Ed. Atlas, p. 17. 9 Bayer, Gustavo F. (1971). “Considerações
sobre a Conceituação de Autoridade”, Revista de Administração Pública, op. cit., 1º sem. 10 Bayer,
Gustavo F. “Considerações sobre a Conceituação de Autoridade”, Revista de Administração
Pública, op. cit., p. 65. 11 Mouzelis, Nicos P. (1968). “Weber’s Political Sociology”, en: Organization
and
6
Bureaucracy, Chicago: Aldine Publishing Co. Cap. 1. 12 Loc. cit. 13 Weber, Max. Os Três Aspectos
da Autoridade Legítima, op. cit., p. 120.
Orígenes de la teoría de la burocracia 145
siempre fue la manera en que se hicieron las cosas. El
dominio patriarcal del padre de familia, jefe del clan
o el despotismo real son el tipo más puro de autoridad tradicional. El poder tradicional no es
racional,
puede ser transmitido por herencia y es extremadamente conservador. Todo cambio social implica
un
rompimiento de las tradiciones y ocurre en los tipos
de empresas familiares más cerradas.14
La legitimación del poder en la dominación tradicional proviene de la creencia en el pasado
eterno, la
justicia y la manera tradicional de actuar. El líder tradicional es el señor que manda en virtud de su
estatus de heredero o sucesor. Sus órdenes son personales y arbitrarias, sus límites son fijados por
los hábitos
y las costumbres, y sus súbditos le obedecen por respeto a su estatus tradicional.
La dominación tradicional, típica de la sociedad
patriarcal, cuando involucra a un gran número de
personas y un vasto territorio, puede asumir dos formas de aparato administrativo para garantizar
su supervivencia:15
• Patrimonial: en que los funcionarios que preservan
la dominación tradicional son servidores personales del señor (parientes, favoritos, empleados,
etc.) y suelen ser económicamente dependientes
de él.
• Feudal: en que el aparato administrativo tiene mayor grado de autonomía respecto del señor.
Los
funcionarios (vasallos o señores) son aliados del
señor y le prestan juramento de fidelidad. En virtud de este contrato, los vasallos ejercen una
jurisdicción independiente, disponen de sus propios
dominios administrativos y no dependen del señor
en lo que respecta a remuneración y subsistencia.
7
b) Carismática: cuando los subordinados aceptan las órdenes del superior debido a la influencia de
su personalidad y liderazgo, con el cual se identifican. Carisma
es un término que se usaba en sentido religioso y significa el don gratuito de Dios, un estado de
gracia,
entre otros. Weber usa el término como una cualidad
extraordinaria e indefinible de la persona. Se aplica a
líderes políticos como Hitler, Kennedy, etc., y capitanes de la industria como Matarazzo, Ford,
Steve Jobs,
etc. El poder carismático no tiene base racional, es
inestable y puede adquirir características revolucionarias, como en el caso de Fidel Castro. No
pude ser
delegado ni recibido en herencia, como el tradicional.
La legitimación de este tipo de autoridad proviene
de las características carismáticas del líder y la devoción que impone a sus seguidores. El aparato
administrativo en la dominación carismática supone un gran
número de seguidores, discípulos y subordinados leales y devotos, para desempeñar el papel de
intermediarios entre el líder carismático y la masa. El personal
administrativo es elegido y seleccionado por la confianza que el líder deposita en él. La selección
no se
basa en la calificación personal ni en la capacidad técnica, sino en la devoción y confiabilidad del
subordinado; si deja de merecer la confianza, es sustituido
por otro que sea más confiable. De ahí la inconstancia
e inestabilidad de su aparato administrativo.
14 Ibíd., pp. 20-23. 15 Mouzelis, Nicos P. “Weber’s Political Sociology”, en: Organization and
Bureaucracy, op. cit., pp. 23-26.
Nota interesante
Carisma
Las sociedades en periodos revolucionarios, como Rusia
en 1917 o la Alemania nazi en 1933, y los partidos políticos
revolucionarios o líderes como Jânio Quadros o Getúlio
Vargas son ejemplos de autoridad carismática. El líder se
impone por poseer habilidades mágicas, revelaciones de
8
heroísmo o poder mental de locución, y no debido a su
posición o jerarquía. Es una autoridad basada en la devoción afectiva y personal, y en el
arrebatamiento emocional de los seguidores hacia su persona.
c) Legal, racional o burocrática: cuando los subordinados
aceptan las órdenes de los superiores como justificadas porque concuerdan con preceptos o
normas que
consideran legítimos y de los cuales se deriva el mando. Es el tipo de autoridad técnica,
meritocrática y
administrada. Se basa en leyes promulgadas y reglamentadas a través de procedimientos formales
y correctos. El conjunto gobernante es elegido y ejerce la
autoridad sobre los mandos siguiendo ciertas normas
y leyes. La obediencia no es debida a alguna persona
en sí, sino a un conjunto de reglas y regulaciones
© Scherl/Süddeutsche Zeitung Photo
146 Capítulo 6 El modelo burocrático y la teoría estructuralista de la administración
legales previamente establecidos.16 La legitimidad del
poder racional es legal y se basa en normas legales
racionalmente definidas.
En la dominación legal, la creencia en la justicia de
la ley es el sustento de la legitimación. El pueblo obedece las leyes porque piensa que son
decretadas por
un procedimiento elegido por los gobernados y gobernantes.
El aparato administrativo en la dominación legal es
la burocracia. Se fundamenta en las leyes y el orden
legal. La posición de los empleados (burócratas) y sus
relaciones con el gobernante, los gobernados y compañeros burócratas están definidas por reglas
impersonales y escritas que delinean de forma racional la
jerarquía del aparato administrativo, los derechos y
deberes inherentes a cada posición, los métodos de
reclutamiento y selección, etc. La burocracia es la
9
organización típica de la sociedad moderna y democrática y de las grandes empresas, y existe en la
moderna estructura de Estado, las organizaciones no estatales y las grandes compañías. A través
del contrato
o instrumento representativo de la relación de autoridad dentro de la empresa capitalista, las
relaciones de
jerarquía constituyen esquemas de autoridad legal.
Weber identifica tres factores para el desarrollo de la
burocracia:
1. Desarrollo de la economía monetaria. La moneda no sólo facilita sino que racionaliza las
transacciones económicas. En la burocracia, la moneda asume el lugar
de la remuneración en especie para los empleados, lo
que permite la centralización de la autoridad y el fortalecimiento de la administración burocrática.
2. Crecimiento cuantitativo y cualitativo de las tareas administrativas del Estado moderno. Sólo un
tipo burocrático de organización podría manejar la enorme complejidad y el tamaño de tales
actividades del Estado.
3. Superioridad técnica del modelo burocrático en términos
de eficiencia. Sirvió como la fuerza autónoma interna
para imponer su prevalencia. “La razón decisiva de
la superioridad de la organización burocrática fue su
superioridad técnica sobre cualquier otra forma de
organización.”17
El modelo concebido con anticipación por Max Weber fue utilizado por grandes organizaciones
modernas,
como General Motors, United States Steel, Philips, Ford,
los grandes bancos, etcétera.
16 Mouzelis, Nicos P. “Weber’s Political Sociology”, en: Organization and Bureaucracy, op. cit., pp.
18-20.
Tipos de
sociedad Características Ejemplos
Tipos de
autoridad Características Legitimación
Aparato
10
administrativo
Tradicional Patriarcal y patrimonialista. Conservadurismo
Clan, tribu, familia, sociedad medieval
Tradicional No es racional.
Poder heredado
o delgado. Basada en el “señor”
Tradición, hábitos, usos y costumbres
Forma feudal y
patrimonial
Carismática Personalista,
mística y arbitraria. Revolucionaria
Grupos revolucionarios, partidos políticos, naciones en
revolución
Carismática No es racional ni
heredada ni delegable. Basada
en el carisma
Rasgos personales (heroísmo,
magia, poder
mental del líder)
Inconstante e
inestable. Elegido por la lealtad
y devoción al líder y no por califi caciones
Legal, racional y
burocrática
Racionalidad de
los objetivos y
medios
Estados modernos, empresas y
ejércitos
11
Legal, racional o
burocrática
Legal, racional,
formal e impersonal. Meritocrática
Justicia, ley. Promulgación y reglamentación de
normas legales
Burocracia
Cuadro 6.1. Tipología de sociedad y autoridad, y sus características según Weber.
Nota interesante
La burocracia como producto del Estado moderno
Aunque hayan existido organizaciones burocráticas en la
Antigüedad, fue con el surgimiento del Estado moderno
(ejemplo del tipo legal de dominación) que la burocracia
prevaleció en gran escala. La burocratización no se limita
a la organización estatal. Aunque Weber haya elaborado
el concepto de burocracia a partir de la sociología política,
usó el concepto de modo integral, englobando todas las
instituciones sociales además de la administración pública. Weber notó la proliferación de grandes
organizaciones
en el dominio religioso (la Iglesia), educativo (la universidad) y económico (las grandes empresas),
que adoptaron
el tipo burocrático de organización, concentrando la administración en la cima de la jerarquía y
utilizando reglas racionales e impersonales que buscan la máxima eficiencia.
17 Weber, Max. Os Três Aspectos da Autoridade Legítima, op. cit., p. 39.
Características de la burocracia 147
Características de la burocracia
Según el concepto popular, se entiende por burocracia a
una organización donde el papeleo se multiplica y acumula impidiendo soluciones rápidas o
eficientes. El término se emplea también en el sentido del apego de los
empleados a las regulaciones y rutinas, lo que ocasiona
12
ineficiencia en la organización. El lego le dio el nombre de
burocracia a los defectos del sistema (disfunciones) y no al
sistema en sí. Para Max Weber el concepto de burocracia
es exactamente lo contrario: es la organización eficiente
por excelencia y que define hasta en los mínimos detalles
cómo deben hacerse las cosas.
Según Max Weber, la burocracia tiene las siguientes
características:18
1. Carácter legal de las normas y regulaciones: la burocracia es una organización ligada por normas
y regulaciones establecidas previamente por escrito. Así, es
una organización basada en una legislación propia
(como la Constitución para el Estado o los estatutos
para la empresa privada) que define cómo deberá
funcionar la organización burocrática. Esas normas y
regulaciones son escritas y exhaustivas, pues cubren
todas las áreas de la organización, prevén todas las
ocurrencias y las encuadran en un esquema capaz de
regular todo lo que suceda dentro de la organización.
Las normas y regulaciones son legales porque confieren a las personas investidas de autoridad un
poder
de coacción sobre los subordinados y los medios
coercitivos capaces de imponer la disciplina. Así, la
burocracia es una estructura social legalmente organizada.
2. Carácter formal de las comunicaciones: la burocracia es
una organización ligada por comunicaciones escritas.
Las reglas, decisiones y acciones administrativas son
formuladas y registradas por escrito. De ahí el carácter formal de la burocracia: todas las acciones
y los
procedimientos requieren de la comprobación y documentación adecuadas para asegurar la
interpretación inequívoca de las comunicaciones. Como éstas
13
son repetitivas y constantes, la burocracia se apoya en
rutinas y formularios para facilitar y hacer una rutina
del cumplimiento de su formalización. La burocracia
es una estructura social formalmente organizada.
3. Carácter racional y división del trabajo: la burocracia es
una organización que se caracteriza por una división
sistemática del trabajo que responde a una racionalidad, esto es, es adecuada a los objetivos
pretendidos:
la eficiencia de la organización. De ahí el aspecto racional de la burocracia. Existe una división
sistemática del trabajo y el poder que define las atribuciones
de cada participante que ocupa un cargo específico,
funciones específicas y una esfera de competencia y
responsabilidad. Cada uno debe saber cuál es su tarea, cuál es su capacidad de mando sobre los
demás
y cuáles son los límites de su tarea, derecho y poder,
para no sobrepasarlos, no interferir en la competencia ajena y no perjudicar la estructura
existente. Así,
la burocracia es una estructura social racionalmente
organizada.
4. Impersonalidad en las relaciones personales: la distribución de las actividades se realiza
impersonalmente,
esto es, en términos de cargos y funciones, y no de
personas involucradas; de ahí el carácter impersonal
de la burocracia. Su administración se realiza sin
considerar a las personas como personas, sino como
ocupantes de cargos y funciones. El poder de cada
persona es impersonal y se deriva del cargo que ocupa. La obediencia prestada por el subordinado
al superior también es impersonal, lo obedece no en consideración a su persona sino a su cargo. La
burocracia
debe garantizar su continuidad a lo largo del tiempo:
las personas vienen y van, los cargos y las funciones
14
permanecen con el transcurso del tiempo. Así, la burocracia es una estructura social
impersonalmente
organizada.
5. Jerarquía de la autoridad: la burocracia es una organización que establece los cargos según el
principio de
jerarquía. Cada cargo inferior debe estar bajo el control y la supervisión de un puesto superior.
Ningún
cargo queda sin control ni supervisión. De ahí la necesidad de la jerarquía de la autoridad para
definir
las jefaturas en los diversos escalones de autoridad.
Todos los cargos están dispuestos en una estructura
jerárquica que supone privilegios y obligaciones definidos por reglas específicas. La autoridad (el
poder
de control que resulta de una posición) es inherente
al cargo y no al individuo que desempeña el papel
oficial. La distribución de autoridad sirve para reducir al mínimo las fricciones a través del contrato
(oficial) restrictivo y en relación con las formas definidas
por las reglas de la organización. De esta forma, el
subordinado está protegido de la acción arbitraria de
Proteus
Alexandre es propietario de Proteus, una conocida empresa
del ramo inmobiliario brasileño. Después de décadas de actividad, Proteus necesita despegar para
abrir nuevos mercados. Durante todo este tiempo, Alexandre había asumido una
autoridad típicamente carismática y que ahora debe ser
modificada para permitir el crecimiento de la empresa. ¿Qué
opciones tiene?
Ejercicio
18 Weber, Max (1947). “The Theory of Social and Economic Organization”, en:
Parsons, Talcott, Nueva York: Oxford University Press, pp. 320-329, citado en Etzioni, Amitai,
Organizações Complexas, op. cit., pp. 85-87.
148 Capítulo 6 El modelo burocrático y la teoría estructuralista de la administración
su superior, pues las acciones de ambos se procesan
15
dentro de un conjunto mutuamente reconocido de
reglas.19 Así, la burocracia es una estructura social jerárquicamente organizada.
6. Rutinas y procedimientos estandarizados: la burocracia
es una organización que establece las reglas y normas técnicas para el desempeño de cada cargo.
El
ocupante de un cargo (empleado) no hace lo que
quiere, sino lo que la burocracia le impone que haga.
Las reglas y normas técnicas regulan la conducta del
ocupante, cuyas actividades son ejecutadas de acuerdo con las rutinas y los procedimientos. La
disciplina
en el trabajo y el desempeño en el cargo son asegurados por un conjunto de reglas y normas que
ajustan
al empleado a las exigencias del cargo y de la organización: la máxima productividad. Esa
racionalización
del trabajo encontró su forma más extrema en la administración científica, con el
condicionamiento y
la capacitación racionales del desempeño en el trabajo.20 Las actividades de cada cargo son
desempeñadas
según estándares definidos relacionados con los objetivos de la organización. Los estándares
facilitan la
evaluación del desempeño de cada participante.
7. Competencia técnica y meritocracia: la burocracia es
una organización en la cual la elección de las personas se basa en el mérito y la competencia
técnica, y
no en preferencias personales. La selección, admisión, transferencia y promoción de los
empleados se
basan en criterios de evaluación y clasificación válidos para toda la organización, y no en criterios
particulares y arbitrarios. Esos criterios universales son
racionales y toman en cuenta la competencia, el mérito y la capacidad del empleado en relación
con el
cargo. De ahí la necesidad de exámenes, concursos,
pruebas y títulos para la admisión y promoción de los
funcionarios.
16
8. Especialización de la administración: la burocracia es
una organización que se basa en la separación entre
la propiedad y la administración. Los miembros del
cuerpo administrativo están separados de la propiedad de los medios de producción. Los
administradores de la burocracia no son sus dueños, accionistas o
propietarios. El dirigente no necesariamente es dueño
del negocio ni un gran accionista de la organización,
sino un profesional especializado en su administración. Con la burocracia surge el profesional que
se
especializa en administrar la organización, apartando
al capitalista de la gestión de los negocios y permitiendo que diversifique sus aplicaciones
financieras
de capital. Los medios de producción, esto es, los
recursos necesarios para desempeñar las tareas de la
organización, no son propiedad de los burócratas. El
empleado no puede vender, comprar o heredar su
puesto ni su cargo, ni puede apropiarse de él o integrarlo a su patrimonio privado. La estricta
separación entre los rendimientos y bienes privados y
públicos es característica específica de la burocracia,
que la distingue de los tipos patrimonial y feudal de
administración.21 “Existe un principio de completa
separación entre la propiedad que pertenece a la organización y la propiedad personal del
funcionario
[…]”.22
9. Profesionalización de los participantes: la burocracia es
una organización que se caracteriza por la profesionalización de los participantes. Cada empleado
de la
burocracia es un profesional, pues:
a) Es un especialista: cada empleado está especializado
en las actividades de su puesto. Su especialización varía conforme el nivel jerárquico. Mientras
los que ocupan posiciones en la cúpula de la organización son generalistas, a medida que se
17
desciende en los escalones jerárquicos quienes
ocupan posiciones más bajas se van volviendo
gradualmente más especializados.
b) Es asalariado: el empleado de la burocracia participa de la organización y por eso percibe
salarios
correspondientes al cargo que ocupa. El empleado es recompensado exclusivamente mediante su
salario y no debe recibir pagos de clientes para
preservar su orientación hacia la organización. El
trabajo en la burocracia representa la principal o
única fuente de ingresos del empleado.
c) Es ocupante de un cargo: el empleado de la burocracia ocupa un cargo, que es su principal
actividad
en la organización y agota todo su tiempo de permanencia en ella. El empleado no ocupa un cargo
honorario o por vanidad, sino porque es su medio
de vida.
d) Es nombrado por su superior jerárquico: el funcionario es un profesional seleccionado y elegido
por
su competencia y capacidad, nombrado (admitido), asalariado, promovido o despedido de la
organización por su superior jerárquico, quien tiene
plena autoridad (autoridad de línea) sobre sus
subordinados. En otras palabras, es el superior
quien toma las decisiones con respecto a sus subordinados.
e) Su mandato es por tiempo indeterminado: el empleado ocupa un cargo dentro de la burocracia
y su tiempo de permanencia en él es indefinido e
19 Merton, Robert K. citado en Etzioni, Amitai. “Estrutura Burocrática e Personalidade”, en:
Organizações Complexas, op. cit., pp. 57-58. 20 Gerth, H. H. y Mills, Wright C. (eds.) (1961). From
Max Weber: Essays in Sociology, Nueva York: Oxford University Press, pp. 70-74.
21 Gerth, H. H. y Mills, Wright C. (eds.). From Max Weber: Essays in Sociology,
op. cit., p. 214. 22 Etzioni, Amitai. Organizações Modernas, op. cit., p. 86.
Características de la burocracia 149
indeterminado. El cargo no es vitalicio, porque no
18
existe una norma o regla que determine previamente el tiempo de permanencia del empleado,
sea en el cargo o en la organización.
f) Hace carrera dentro de la organización: a medida
que el empleado demuestre méritos, capacidad y
competencia, puede ser promovido a otros cargos
superiores. El empleado también es recompensado por una promoción sistemática con base en su
carrera dentro de la organización. Es un profesional que hace del trabajo su carrera a lo largo de su
vida.
g) No posee la propiedad de los medios de producción ni
de la administración: el administrador maneja la organización a nombre de los propietarios,
mientras
que el empleado necesita, para trabajar, de las máquinas y equipos proporcionados por la
organización. Como la tecnología hace que las máquinas y
los equipos vayan siendo más sofisticados, y por
tanto más caros, sólo las organizaciones tienen los
recursos financieros para adquirirlos. De ahí que
las organizaciones asuman el monopolio de los
medios de producción. El administrador administra la organización, pero no es propietario de los
medios de producción. El empleado utiliza las máquinas y el equipo, pero no es su dueño.
h) Es fiel a su cargo y se identifica con los objetivos de la
empresa: el empleado defiende los intereses del
cargo y de la organización, en detrimento del resto de los intereses involucrados, incluidos los del
cliente.
i) El administrador profesional tiende a controlar cada
vez más a las burocracias: éstas son dirigidas y controladas por administradores profesionales
debido a las siguientes razones:
• Aumento del número de accionistas de las organizaciones, que ocasiona dispersión y
fragmentación de la propiedad de sus acciones.
• En función de su riqueza, los propietarios dispersan el riesgo de su inversión en varias
organizaciones. En consecuencia, el control accionario está subdividido y disminuido con el
aumento del número de accionistas.
19
• A través de su carrera en la organización, los
administradores profesionales llegan a posiciones de mando sin poseer la propiedad de la cosa
mandada y controlada. El administrador
puede tener más poder sobre la organización
que un gran accionista.
10. Completa previsibilidad del funcionamiento: la consecuencia deseada de la burocracia es la
previsibilidad
del comportamiento de sus miembros. El modelo
burocrático de Weber presupone que el comportamiento de los miembros de la organización es
perfectamente previsible: todos los funcionarios deben
comportarse de acuerdo con las normas y regulaciones de la organización, para que ésta alcance
la máxima
eficiencia posible. Todo en la burocracia es establecido en el sentido de prever con anticipación
todas las
ocurrencias y hacer de su ejecución una rutina, para
lograr la máxima eficiencia del sistema.
La burocracia se basa en:
1. Carácter legal de las normas y regulaciones.
2. Carácter formal de las comunicaciones.
3. Carácter racional y división del trabajo.
4. Relaciones impersonales.
5. Jerarquización de la autoridad.
6. Rutinas y procedimientos estandarizados.
7. Competencia técnica y mérito.
8. Especialización de la administración.
9. Profesionalización.
10. Posibilidad de prever el comportamiento.
Figura 6.1. Características de la burocracia según Weber.
Nota interesante
¿Y dónde queda la organización informal?
Weber no previó ninguna variación en el comportamiento
20
humano dentro de la organización; por el contrario, la
burocracia se asienta en una visión estandarizada del
comportamiento del ser humano. Weber no considera la
organización informal, parece ignorarla. En realidad, la organización informal no se considera en
las consecuencias deseadas de la burocracia, sino que aparece como
factor de imprevisibilidad de las burocracias, pues el sistema social racional puro de Weber
presupone que las
reacciones y todo comportamiento humano son perfectamente uniformes y previsibles, porque
todo estará bajo
el control de normas racionales y legales, escritas y exhaustivas. La organización informal surge
como consecuencia imprevista de la imposibilidad práctica de estimar
y estandarizar el comportamiento humano en las organizaciones.23
23 Gerth, H. H. y Mills, Wright C. (eds.). From Max Weber: Essays in Sociology,
op. cit., p. 293.
La organización de Movibrás
Después de un rigoroso y exhaustivo proceso de selección,
Jorge consiguió un empleo en Movibrás, una gran empresa
Ejercicio
150 Capítulo 6 El modelo burocrático y la teoría estructuralista de la administración
Ventajas de la burocracia
Weber vio incontables razones para explicar el avance de
la burocracia sobre otras formas de organización. Para él,
las principales ventajas de la burocracia son:
1. Racionalidad en relación con el alcance de los objetivos de la organización.
2. Precisión en la definición del cargo, la operación y el
conocimiento exacto de los deberes.
3. Rapidez en la toma de decisiones, pues cada uno sabe lo
que debe hacerse, las órdenes y la documentación se
tramitan a través de canales preestablecidos.
4. Univocidad de la interpretación garantizada por la reglamentación específica y escrita. Además,
la información es discreta, pues se proporciona sólo a quien
21
debe recibirla.
5. Uniformidad de rutinas y procedimientos que favorece
la estandarización, reducción de costos y errores,
pues las rutinas son definidas por escrito.
6. Continuidad de la organización a través de la sustitución del personal que es apartado. Además
de eso,
los criterios de selección y elección del personal se
basan en la capacidad y competencia técnica.
7. Reducción de conflictos entre las personas; cada empleado sabe lo que se le exige y los límites
entre sus responsabilidades y las de los demás.
8. Constancia, se toman las mismas decisiones en las
mismas circunstancias.
9. Confiabilidad, pues el negocio es conducido a través
de reglas conocidas y los casos similares son metódicamente tratados dentro de la misma forma
sistemática. Las decisiones son previsibles y el proceso de
toma de decisiones elimina la discriminación personal al ser despersonalizado, en el sentido de
excluir
sentimientos irracionales como el amor, la ira o las
preferencias personales.
10. Beneficios para las personas en la organización; la jerarquía es formalizada, el trabajo se divide
entre las
personas de manera ordenada, las personas son capacitadas para volverse especialistas, pudiendo
hacer
carrera en la organización en función de su mérito
personal y competencia técnica.
La burocracia se basa en:
1. Carácter legal de las normas y regulaciones.
2. Carácter formal de las comunicaciones.
3. Carácter racional y división del trabajo.
4. Relaciones impersonales.
5. Jerarquización de la autoridad.
22
6. Rutinas y procedimientos estandarizados.
7. Competencia técnica y mérito.
8. Especialización de la administración.
9. Profesionalización.
10. Posibilidad de prever el comportamiento.
Consecuencias
previstas:
Previsibilidad del
comporta miento
humano.
Estandarización del
desempeño de los
colaboradores.
Objetivo:
Máxima
eficiencia de la
organización.
Figura 6.2. Características de la burocracia según Weber.
brasileña productora de artículos de consumo, como supervisor de la tesorería. En sus primeros
días en la empresa, Jorge
pasó por un programa de integración para conocer mejor las
características de la organización. Recibió varios manuales
que contenían reglas, regulaciones, rutinas, descripción de
su cargo, deberes y responsabilidades como empleado, etc.
Quedó impresionado con el alto grado de organización y
estandarización existente en la empresa. ¿Pero sería ésta realmente una característica positiva de
la organización? ¿No sería
demasiado organizada y poco espontánea?
• Racionalidad.
• Precisión en la defi nición del cargo y la operación.
23
• Rapidez en las decisiones.
• Univocidad de interpretación.
• Uniformidad de rutinas y procedimientos.
• Continuidad de la organización.
• Reducción de confl ictos entre las personas.
• Constancia.
• Confi abilidad.
• Benefi cios para las personas en la organización.
Figura 6.3. Ventajas de la burocracia según Weber.
Nota interesante
Otras ventajas de la burocracia según Weber
Con la burocracia, el trabajo se profesionaliza, se evita el
nepotismo y las condiciones de trabajo favorecen la
moralidad económica y dificultan la corrupción.24 ¿Será
así? Hay equidad en las normas burocráticas, siempre
basadas en estándares universales de justicia y tratamiento igualitario.25 La burocracia tiene la
virtud de asegurar la cooperación entre un gran número de personas,
sin que ellas necesariamente se sientan con ánimo de
24 Laski, H. “Bureaucracy”, en: Encyclopaedia of the Social Sciences, Londres,
citado en Seligman, E. R. A., The Macmillan Company, 1931. 25 Blauner, R. Alienation and
Freedom, The Factory Worker and His Industry,
Chicago, University of Chicago Press, 1964, pp. 181-182.
Características de la burocracia 151
Racionalidad burocrática
Un concepto ligado a la burocracia es el de racionalidad; en
el sentido weberiano, implica adecuación de los medios a
los fines, que en el contexto burocrático significa eficiencia.27 Una organización es racional si se
eligen los medios
más eficientes para la implementación de las metas; sin
embargo, son las metas colectivas de la organización, y no
24
las de sus miembros individuales, las que se toman en
consideración. De ese modo, el hecho de que una organización sea racional no significa que sus
miembros actúen
racionalmente en lo que concierne a sus propias metas y
aspiraciones. Por el contrario, cuanto más racional y burocrática es la organización, tanto más se
convierten las
personas en engranes de una máquina, ignorando el propósito y significado de su
comportamiento.28 Ese es el tipo
de racionalidad que Mannheim29 denomina racionalidad
funcional. Para Weber, la racionalidad funcional se logra
mediante la elaboración de reglas, con base en el conocimiento científico, para dirigir todo el
comportamiento al
encuentro de la eficiencia.30
Para ser eficiente, la organización exige un tipo especial de legitimidad, racionalidad, disciplina y
obediencia a
las reglas. Los burócratas que forman el cuerpo administrativo de la estructura de la organización
deben seguir las
reglas impuestas y servir a los objetivos de la organización. Sin embargo, la capacidad de aceptar
órdenes y reglas como legítimas exige un nivel de renuncia que es difícil mantener.33 De ahí la
fragilidad de la estructura
burocrática, que debe ser protegida contra presiones externas para poder ser dirigida hacia sus
objetivos y no hacia otros fines.34
cooperar.26 Las personas cumplen reglas porque valoran
los fines de la organización y cada quien debe hacer su
parte para alcanzar el objetivo global, lo que es evidente
en los partidos políticos.
Nota interesante
Racionalización
Weber considera el término burocratización en un sentido más amplio, refiriéndose también a las
formas de actuar y pensar que existen fuera del contexto organizacional, y que permean a toda la
vida social. El término
burocratización coincide con el concepto de racionalización.31 El racionalismo puede referirse a
los medios racionales y a su adecuación para alcanzar un fin (actividad
25
racional de la organización burocrática), y también designar la visión racional del mundo a través
de conceptos
precisos y abstractos de la ciencia, que rechazan la religión y los valores metafísicos
(desmitificación del propio
mundo). Aunque considerara a la burocracia la forma más
eficiente de organización creada por el hombre, Weber le
32 Bendix, Reinhard (1962). Max Weber: An Intellectual Portrait, Garden City,
Nueva York, Doubleday, p. 493. 33 Etzioni, Amitai. Organizações Modernas, op. cit., p. 85. 34 Ibíd.,
pp. 85-87. 35 Levenson, Bernad, citado en Etzioni, Amitai, “Sucessão Burocrática”, en:
Organizações Complexas, op. cit., pp. 352-365.
26 Moore, W. E. The Conduct of the Corporation, Nueva York, Random, 1962. 27 Gerth, H. H. y
Mills, Wright C. (eds.). From Max Weber: Essays in Sociology,
op. cit., pp. 214-216. 28 Mouzelis, Nicos P. “Weber’s Political Sociology”, en: Organization and
Bureaucracy, op. cit., Cap. II. 29 Mannheim, Karl (1948). Homem e Sociedade na Idade da
Reconstrução, p. 51. 30 Mouzelis, Nicos P. “Weber’s Political Sociology”, en: Organization and
Bureaucracy, op. cit., Cap. II. 31 Mouzelis, Nicos P. “Weber’s Political Sociology”, en: Organization
and Bureaucracy, op. cit., Cap. I.
temía a esta eficiencia, cuyos resultados, debidos a la
creciente burocratización del mundo moderno, serían
una amenaza para la libertad individual y las instituciones
democráticas de las sociedades occidentales.32
Nota interesante
Crisis de sucesión
En la organización burocrática las identificaciones se refieren a un puesto y no a su ocupante. Si los
individuos
se ausentan, mueren o jubilan son sustituidos por otros según el criterio de calificación técnica, y
así la eficiencia
de la organización no se afecta; sin embargo, la ausencia o
muerte de un jefe no burocrático (el presidente o propietario único) ocasiona una crisis de
sucesión que conduce
a un periodo de inestabilidad. La crisis de sucesión es
más evidente en los estados totalitarios, aunque también exista en las empresas, iglesias, ejércitos
u otras
26
organizaciones.35
¿Cómo imprimir racionalidad a @alert?
Feliciano Alpert fundó @alert hace algunos años en Brasil e
imprimió en ella todo su carisma personal. Ahora que terminó el impulso inicial y la empresa ha
crecido lo suficiente,
Feliciano pretende organizar y burocratizar su empresa para
imprimir racionalidad en el sentido de evitar pérdidas y desperdicios derivados de la improvisación
y la falta de planeación. Pero, ¿cómo convertir a su empresa en un auténtico
modelo burocrático?
Ejercicio
152 Capítulo 6 El modelo burocrático y la teoría estructuralista de la administración
Disfunciones de la burocracia
Para Weber, la burocracia es una organización cuyas consecuencias deseadas se resumen en la
previsibilidad de su
funcionamiento en el sentido de obtener su mayor eficiencia. Al estudiar las consecuencias
previstas (o deseadas) de la burocracia que llevan a la máxima eficiencia,
Merton36 notó consecuencias imprevistas (o no deseadas)
que conducen a la ineficiencia y a las imperfecciones.
A dichas consecuencias imprevistas, Merton dio el nombre
de disfunciones de la burocracia, para designar a las
anomalías de funcionamiento responsables por el sentido
peyorativo que el término burocracia adquirió en los legos.
Los científicos dieron mucho énfasis a los resultados positivos de la organización burocrática y
descuidaron las
tensiones internas, al contrario del lego, que exageró sus
imperfecciones. Para Merton no existe una organización
totalmente racional, y el formalismo no tiene la profundidad descrita por Weber. El concepto
popular de burocracia
indica que el grado de eficiencia administrativa de este
sistema social racional es bajísimo, pues el tipo ideal de
burocracia sufre transformaciones cuando es operado por
27
las personas. Según Merton, cuando las personas (excluidas de los estudios de Weber, que
describió un sistema
social deshumanizado y mecanicista) participan de la burocracia, hacen que la previsibilidad del
comportamiento,
que debería ser la mayor consecuencia de la organización,
escape al modelo preestablecido. Entonces se verifican lo
que llamó disfunciones de la burocracia.
37 Cada disfunción
es una consecuencia no prevista o ignorada por el modelo
weberiano, un desvío o una exageración del burócrata en
cada una de sus características fundamentales.
Según Merton, las disfunciones de la burocracia son
las siguientes:
1. Interiorización de las reglas y apego a las regulaciones: las
directrices de la burocracia, emanadas de las normas y
regulaciones para alcanzar los objetivos de la organización, tienden a adquirir un valor positivo,
propio e importante, independientemente de dichos objetivos, y
los sustituyen gradualmente. Las normas y regulaciones se transforman de medios en objetivos. Se
vuelven
absolutos y prioritarios: el empleado se pone “tapaojos” y olvida que la flexibilidad es una de las
principales características de cualquier actividad racional.
Así, el empleado se vuelve un especialista, no por el
conocimiento de sus tareas, sino por conocer perfectamente lo que las normas y regulaciones
dicen respecto
a su cargo o función. De medios, las regulaciones se
convierten en los objetivos principales del burócrata.
2. Exceso de formalismo y papeleo: la necesidad de documentar y formalizar todas las
comunicaciones dentro
de la burocracia, a fin de que todo pueda ser atestiguado por escrito, puede conducir a la
tendencia al
exceso de formalismo, documentación y papeleo. El
28
papeleo constituye una de las más estridentes disfunciones de la democracia, y muchas veces lleva
al lego
a imaginar que toda burocracia tiene necesariamente
un volumen inusitado de papeleo, de vías adicionales
de formularios y comunicaciones.
3. Resistencia a los cambios: como todo en la burocracia
es rutinario, estandarizado y previsto con anticipación, el empleado se acostumbra a una completa
estabilidad y repetición de lo que hace, y esto le proporciona una completa seguridad respecto a
su futuro en
la burocracia. Atendiendo las normas y regulaciones
impuestas por la burocracia, el empleado se vuelve
un simple ejecutor de las rutinas y los procedimientos, que domina con plena seguridad y
tranquilidad.
Cuando surge algún posible cambio dentro de la organización, tiende a ser interpretado por el
empleado
Figura 6.4. Modelo burocrático de Weber.
Sistema social racional
Burocracia
Exigencia
de control
Consecuencias
previstas
Previsibilidad del
comportamiento
Mayor eficiencia
Consecuencias
imprevistas
Disfunciones de la
burocracia
Ineficiencia
29
36 Merton, Robert K., Gray, A. P., Hockey, B. y Selvin, H. (1952). Readers in Bureaucracy, Glencoe,
Ill. Merton, Robert K., Gray, A. P., Hockey, B. y Selvin, H.
(1957). The Free Press; Social Theory and Social Structure, Glencoe, Ill., The
Free Press. 37 Merton, Robert K. “Estrutura Burocrática e Personalidade”, en: Organizações
Complexas, op. cit., pp. 57-58.
Disfunciones de la burocracia 153
como algo que desconoce y, por tanto, algo que puede poner en peligro su seguridad y
tranquilidad. Con
esto, el cambio es indeseable para el empleado y se
resistirá, en la medida de lo posible, a cualquier tipo
de cambio que se quiera implantar en la burocracia.
Esa resistencia al cambio puede ser pasiva y tranquila,
pero también activa y agresiva a través de comportamientos de reclamo, tumultos y huelgas.
4. Despersonalización de las relaciones: la burocracia tiene
la característica de impersonalidad en las relaciones
entre empleados; de ahí su carácter impersonal, pues
enfatiza a los cargos y no a las personas que los ocupan. Esto lleva a una disminución de las
relaciones
personalizadas entre los miembros de la organización: el burócrata no toma al resto de los
empleados
como personas más o menos individualizadas, sino
como ocupantes de cargos, con derechos y obligaciones previamente identificados. De ahí la
despersonalización gradual de las relaciones entre los empleados
de la burocracia, que conocen a sus colegas no por
sus nombres, sino por los títulos de los cargos que
ocupan. A veces conoce al colega por su número de
registro o cualquier otra forma de identificación personal impuesta por la organización.
5. Categorización como base del proceso de toma de decisiones:
la burocracia se asienta en una rígida jerarquización
de la autoridad. Quien tome decisiones en cualquier
situación será quien posea la categoría jerárquica
30
más elevada, independientemente de su conocimiento sobre el asunto. Quien decide es siempre
quien
ocupa el puesto jerárquico más alto, aunque no sepa
nada respecto del problema a ser resuelto. Por otro
lado, categorizar designa a una manera de clasificar
las cosas, de forma estereotipada, a fin de lidiar con
ellas más fácilmente. Cuando más se echa mano de la
categorización en el proceso de toma de decisiones,
menor será la búsqueda de alternativas diferentes de
solución.
6. Observancia excesiva de las rutinas y los procedimientos:
la burocracia se basa en rutinas y procedimientos como medio de garantizar que las personas
hagan exactamente aquello que de ellas se espera. Dado que una
burocracia eficaz exige devoción estricta a las normas
y regulaciones, esa devoción conduce a su transformación en cosas absolutas: las reglas y rutinas
ya no
son consideradas como relativas a un conjunto de objetivos, sino que se vuelven absolutas. Con el
tiempo,
las reglas y rutinas se vuelven sagradas para el empleado. El impacto de esas exigencias
burocráticas
sobre la persona ocasiona una profunda limitación en
su libertad y espontaneidad personal, además de la
creciente incapacidad de comprender el significado
de sus propias tareas y actividades dentro de la organización como un todo. El efecto de la
estructura burocrática sobre la personalidad de los individuos es
tan fuerte que lleva a la “incapacidad entrenada” (en
el concepto de Veblen).38 Esa conformidad excesiva a
reglas, regulaciones, procedimientos y rutinas genera
una rigidez en el comportamiento del burócrata, que
está estrictamente contenido en normas, reglas, regulaciones, procedimientos y rutinas impuestos
por la
31
organización. Ésta pierde toda su flexibilidad, pues el
burócrata se restringe al desempeño mínimo; pierde
la iniciativa, creatividad e innovación.
7. Exhibición de señales de autoridad: como la burocracia
enfatiza la jerarquía de autoridad, se vuelve necesario
crear un sistema capaz de indicar a los ojos de todos los
que detentan el poder. De ahí surge la tendencia al uso
intensivo de símbolos o señales de estatus para demostrar la posición jerárquica de los
empleados, como
38 Veblen, Thorstein (1914). The Instinct of Workmanship, The Macmillan Co.,
Nueva York.
Características de la burocracia Disfunciones de la burocracia
Previsibilidad del funcionamiento Imprevisibilidad del funcionamiento
1. Carácter legal de las normas
2. Carácter formal de las comunicaciones
3. División del trabajo
4. Impersonalidad en las relaciones
5. Jerarquización de la autoridad
6. Rutinas y procedimientos
7. Competencia técnica y mérito
8. Especialización de la administración
9. Profesionalización
1. Interiorización de las normas
2. Exceso de formalismo y papeleo
3. Resistencia a los cambios
4. Despersonalización de las relaciones
5. Categorización de las relaciones
6. Súper conformidad
7. Exhibición de señales de autoridad
32
8. Dificultades con los clientes
Figura 6.5. Características y disfunciones de la burocracia.
154 Capítulo 6 El modelo burocrático y la teoría estructuralista de la administración
el uniforme, la ubicación de la oficina, del baño, del
estacionamiento, del comedor, el tipo de escritorio,
etc., como medios de identificar cuáles son los principales jefes de la organización. En algunas
organizaciones, como el ejército, la Iglesia, entre otros, el
uniforme constituye una de las principales señales de
autoridad.
8. Dificultad en la atención a clientes y conflictos con el
público: el empleado se vuelca hacia el interior de la
organización, sus normas y regulaciones internas,
sus rutinas y procedimientos, y al superior jerárquico
que evalúa su desempeño. Dicha actuación interiorizada hacia la organización lo lleva a conflictos
con
sus clientes, que son atendidos en su totalidad de forma
estandarizada, según regulaciones y rutinas internas,
lo que hace que el público se irrite con la poca atención a sus problemas particulares y personales.
Las
presiones del público, que busca soluciones personalizadas y no de la burocracia estandariza,
hacen que
el empleado las perciba como amenazas a su propia
seguridad. De ahí la tendencia a defenderse contra
presiones externas a la burocracia.
Dimensiones de la burocracia
Gouldner42 comprobó que no hay un único modelo de
burocracia, sino una variedad de grados de burocratización. Y es que Weber analizó la burocracia
desde un punto
de vista mecánico y no político, sin considerar los aspectos subjetivos e informales de aceptación
de las normas
y legitimación de la autoridad, ni la reacción formal de
33
la organización ante la falta de consentimiento de los
subordinados.
Hoy la burocracia está siendo entendida no como una
manera absoluta de presencia o ausencia de características, sino como un continuo.43 El grado
variable de burocratización44 depende de las dimensiones de la burocracia,
y cada una de ellas varía en un continuo. Se trata de un
enfoque empíricamente más adecuado que tratar a la organización como totalmente burocrática
o no burocrática.45
A partir del estudio de varios autores,46 Hall seleccionó
seis dimensiones básicas de la burocracia, a saber:47
Nota interesante
¿Por qué existen las disfunciones de la burocracia?
Con esas disfunciones, la burocracia se vuelve esclerosada, cerrada al cliente, que es su propio
objetivo, e impide
los cambios, la innovación y la creatividad. Las causas de las
disfunciones de la burocracia residen en el hecho de
que no tiene en cuenta la llamada organización informal que
existe en todo tipo de organización humana, ni se preocupa por la variabilidad humana
(diferencias individuales
entre las personas) que introduce variaciones en el desempeño de las actividades
organizacionales. Es de cara a la
exigencia de control que dirige toda actividad organizacional que surgen las consecuencias
imprevistas de la
burocracia, una auténtica teoría de la máquina.
Nota interesante
La necesidad de adaptación y cambio
La organización absorbe cambios superficiales sin modificar su estructura, pero perdiendo
eficiencia interna:39
“La burocratización es útil en cuanto trae eficiencia, pero
esa eficiencia no siempre compensa la rigidez con la que
está asociada”.40 Toda organización enfrenta el problema
34
de adaptación a los cambios: cuando los nuevos eventos
son planeados y transformados en rutina. Es lo que cuenta Selznick sobre la crisis que enfrenó
Henry Ford entre
1926 y 1927, cuando abandonó el modelo T por nuevos
modelos de automóviles.41
39 Perrow, Charles. Análise Organizacional: Um Enfoque Sociológico, op. cit.,
pp. 88-99. 40 Ibíd., p. 74. 41 Selznick, Philip. Leadership in Administration, Evanston, Ill., Row,
Peterson &
Co., 1957, pp. 109-110. 42 Gouldner, Alvin W., sociólogo estadounidense, profesor de la
Universidad de
Illinois, uno de los grandes exponentes de la teoría de la burocracia. Patterns
of Industrial Bureaucracy, Glencoe, Ill., The Free Press, 1954. 43 Wahrlich, Beatriz Marques de S.
Uma Análise das Teorias de Organização,
op. cit., p. 56. 44 Hall, Richard H. (1962) “The Concept of Bureaucracy: An Empirical Assessment”,
American Journal of Sociology, julio de 1962, núm. 60, pp. 32-40. 45 Hall, Richard H. “The Concept
of Bureaucracy […]”, American Journal of Sociology, op. cit., p. 32. 46 Merton, R. K., Gray, A. P.,
Hockley, B. y Selvin, H. Readers in Bureaucracy, op.
cit.; Udy J. y Stanley H., “Bureaucracy and Rationality en: “Weber’s Organizations Theory: an
Empirical Study”, American Sociological Review, vol. XXIV,
p. 792, diciembre de 1959; Heady, Ferrel. “Bureaucratic Theory and Comparative Administration”,
Administrative Science Quarterly, vol. III, núm. 4, p.
516, marzo de 1959; Parson, Talcott. The Structure of Social Action, Nueva
York, McGraw-Hill Book Co., 1937, p. 506; Berger, Morroe. Bureaucracy and
Society in Modern Egypt, Princeton, N. J. Princeton University Press, 1957, p.
48; Michels, Robert. Political Parties, Glencoe, Ill., The Free Press, 1949,
pp. 33-34; Dimock, Marshall E. Administrative Vitality, Nueva York, Harper &
Bros., 1959, p. 5. 47 Hall, Richard H. “The Concept of Bureaucracy […]”, American Journal of
Sociology, op. cit., p. 33.
Las disfunciones de Excelsa
Excelsa es una empresa brasileña que tiene todo para dar
resultados pero todo sale mal. La compañía adoptó un carácter legal y formal, definió cargos y
posiciones jerárquicas, elaboró rutinas y procedimientos y profesionalizó la dirección y
35
sus participantes. Nada más correcto; sin embargo, el resultado es decepcionante: las personas
sólo siguen normas y procedimientos, el formalismo es total y el papeleo una locura.
Las personas se resisten a los cambios, las relaciones entre
los empleados son precarias y superficiales, los jefes abusan
de sus privilegios y se apartan de los subordinados, y los
clientes se la viven reclamando la falta de atención a sus problemas. ¿Qué haría usted si fuese el
director de Excelsa?
Ejercicio
Dimensiones de la burocracia 155
Hall midió cada dimensión de la burocracia y comprobó que esas dimensiones existen en alto
grado en el tipo ideal de burocracia, y en grados menores en organizaciones menos burocráticas.
El conjunto de dimensiones
constituye una variable continua y multidimensional. Las
organizaciones son portadoras de características del modelo burocrático en varios grados que
varían de manera
independiente. Una organización puede ser muy burocratizada en cuanto a reglas y regulaciones, y
al mismo tiempo escasamente burocratizada en cuanto a su división del
trabajo.48
Apreciación crítica de la teoría
de la burocracia
La burocracia proporciona una manera extremadamente
racional de organizar personas y actividades para alcanzar objetivos específicos, y tiene defensores
y detractores.
1. División del trabajo basada en la especialización funcional.
2. Jerarquía de la autoridad.
3. Sistema de reglas y regulaciones.
4. Formalización de las comunicaciones.
5. Impersonalidad de las relaciones entre las personas.
6. Selección y promoción de personas, basadas en la competencia técnica.
Figura 6.7. Las seis dimensiones básicas de la burocracia.
48 Hall, Richard H. Organizaciones: Estructura y Proceso, Madrid, Editorial
36
Prentice-Hall Internacional, 1973, pp. 61-64.
Escasez de burocratización:
Desorden Eficiencia Rigidez
Exceso de burocratización:
División del trabajo Falta de especialización,
alboroto, confusión
Falta de
autoridad
Libertad
excesiva
Ausencia de
documentos,
informalidad
Énfasis en
las personas
Apadrinamiento
Jerarquía
Reglas y regulaciones
Formalización de las comunicaciones
Impersonalidad
Selección y promoción del personal
Súper especialización,
híper responsabilidad
Exceso de autoridad.
Autocracia e
imposición
Orden y
disciplina
Exceso de
37
papeleo.
Formalismo
Énfasis en
los cargos
Exceso de
exigencias
Figura 6.8. Grados de burocratización.
Las alternativas de Excelsa
Mario Aguiar, gerente de departamento de Excelsa, tiene sus
propias opiniones respecto a la estructura organizacional de
la empresa. Él sabe que el rígido modelo burocrático adoptado por la compañía tiene varias
dimensiones, cada una de las
cuales puede ser aumentada o disminuida conforme a las necesidades. A Mario le gustaría
conversar con la dirección de
la empresa para expresar sus opiniones respecto a una estructura organizacional mejor. ¿Qué
haría usted si estuviese
en el lugar de Mario?
Ejercicio
Figura 6.6. Continuo de grados de burocratización.
Muy poco
burocratizada
Escasez de
normas y
regulaciones
Excesivamente
burocratizada
Exceso de
normas y
regulaciones
continuo
38
156 Capítulo 6 El modelo burocrático y la teoría estructuralista de la administración
Perrow se muestra como un abogado de la burocracia al
decir que: “[…] después de años de estudios de las organizaciones complejas, llegué a dos
conclusiones que chocan
con la bibliografía organizacional. La primera es que los
errores atribuidos a la burocracia no son errores de concepto, sino consecuencias del fracaso en
burocratizar de
modo adecuado. Defiendo la burocracia como el principio dominante de organización en las
grandes y complejas organizaciones. La segunda conclusión es que la preocupación conveniente
por la reforma, humanización y
descentralización de las burocracias sólo oscurece la verdadera naturaleza de la burocracia y nos
desvía de su impacto positivo sobre la sociedad. El impacto sobre la sociedad es más importante
que el impacto sobre los miembros
de una organización”.49
a) Las tareas individuales son mínimas en requisitos
creativos, de modo que basa la sumisión a la autoridad legítima y no hay necesidad de
identificación con las metas organizacionales.
b) Las exigencias del ambiente sobre la organización
son obvias, de modo que la información es redundante y puede ser derrochada, y la organización
no tiene que utilizar todos los procesadores de
información entre sus miembros.
c) La rapidez en la toma de decisiones es importante, y cada persona involucrada en el proceso
significa costos y riesgos organizacionales.
d) La organización se aproxima al sistema cerrado,
con mínimos requisitos de cambio del medio.52
Perrow53 llama a la teoría burocrática la visión “instrumental” de las organizaciones: éstas son
vistas como
arreglos conscientes y racionales de los medios para alcanzar fines específicos. Para este autor, la
burocratización
implica especialización, necesidad de controlar las influencias de los factores externos sobre los
componentes
internos de la organización y un ambiente externo estable
e inmutable.
39
2. Mecanicismo y limitaciones de la “teoría de la máquina”:
la teoría tradicional (cuyos tres modelos clásicos son
los de Taylor [administración científica], Fayol [teoría
clásica] y Weber [modelo burocrático]) se enfocó en
las estructuras internas, abordando los problemas organizacionales en términos de sistemas
cerrados. El
término “teoría de la máquina” (propuesto por Worthy en 1950) es aplicable a los tres modelos
que abordan la organización, aunque constituida por personas, como una máquina construida
para cumplir una
tarea. Katz y Kahn explican que algunos de los conceptos explícitos o implícitos de la teoría de la
máquina son:54
a) Especialización de las tareas: para obtener eficiencia con la subdivisión de las operaciones en
sus
elementos básicos.
b) Estandarización del desempeño de cada función: para
facilitar el control y evitar errores.
c) Unidad de mando y centralización de la toma de decisiones: la organización es concebida como
una
máquina. Para mantener la coordinación del todo, las decisiones son centralizadas en un solo
mando con unidad de mando a través de la cadena escalar, y la amplitud de control es limitada
como refuerzo de la unidad de mando.
Nota interesante
¿Cómo evaluar la burocracia?
Perrow destaca que las burocracias no están bien evaluadas, pues representan una opción
superior a todas las
otras alternativas de organización. “La burocracia es una
forma de organización superior a todas las demás que
conocemos o que esperamos alcanzar en un futuro próximo. Las probabilidades de cambiarla son
inexistentes en
el siglo XX.”50 Perrow insiste en que: “No estoy de acuerdo en tener como origen de la burocracia
a empleados
40
nerviosos, inseguros, mezquinos, ocupados sólo en mantener a toda costa el statu quo o aumentar
su fuerza e
influencia personal. Tampoco encontramos situaciones
en las que las organizaciones menos burocráticas (o no
burocráticas) puedan encarnar el espíritu democrático, la
autonomía de las personas, las relaciones humanas y la
coexistencia sin temores. Al contrario, la forma burocrática
se debe a un intento exitoso de alcanzar todo lo que
buscan las organizaciones: disminuir el impacto de las influencias externas sobre sus miembros,
proporcionar
especialización para garantizar la eficiencia y la competencia, y controlar las inseguridades y la
variabilidad el
ambiente.”51 El problema es que no todos piensan así.
49 Perrow, Charles. (1972). Complex Organizations: A Critical Essay, Glenview,
Ill., Scott, Foresman and Company, p. 6. 50 Ibíd., p. 7. 51 Perrow, Charles. Complex Organizations:
A Critical Essay, op. cit., p. 217.
Las principales críticas a la burocracia son:
1. Racionalismo excesivo: Katz y Kahn destacan que la
organización burocrática es súperracionalizada y no
considera la naturaleza organizacional ni las condiciones circunyacentes del ambiente. Las ventajas
de
la burocracia han sido exageradas. Para ambos, el
sistema burocrático sólo logra la supervivencia y eficiencia cuando:
52 Katz, Daniel y Kahn, Robert L. Psicologia Social das Organizações, op. cit., p.
247. 53 Perrow, Charles. Complex Organizations: A Critical Essay, op. cit., pp. 73-74. 54 Katz, Daniel
y Kahn, Robert L. Psicologia Social das Organizações, op. cit.,
pp. 90-91.
Dimensiones de la burocracia 157
d) Uniformidad de prácticas institucionalizadas: además de para la estandarización de las tareas,
para
que las formas de lidiar con el personal sean uniformes.
41
e) No duplicación de funciones: a fin de garantizar la
centralización.
Katz y Kahn55 destacan las debilidades de la teoría de
la máquina, a saber:
a) Poca importancia al intercambio del sistema con su ambiente y a las influencias del medio en
constante
cambio que exige la continua modificación de la organización.
b) Limitación en el intercambio con el ambiente: las entradas se restringen a las materias primas y
la mano de
obra, y se omite el apoyo social de la comunidad y el
público. Las salidas se restringen al producto físico
que la organización coloca en el ambiente.
c) Poca atención a los subsistemas de la organización: ignorando su dinámica e intercambio
interno.
d) Negligencia en cuanto a la organización informal: no toca
a los grupos sociales.
e) Concepto de la organización como arreglo rígido y estático de órganos.
En suma, el modelo weberiano es mecanicista y tiene
más cosas en común con los teóricos de la gerencia administrativa (como Fayol) que con los
autores posteriores a
partir del modelo burocrático.56
3. Conservadurismo. Bennis apunta críticas a la burocracia:57 desde los leviatanes de la
producción en masa
hasta las industrias de servicios, como las universidades u hospitales, son unidades complejas
destinadas
a lograr objetivos. Para sobrevivir, la organización
burocrática debería cumplir también tareas secundarias, como:58
a) Mantener el sistema interno e integrar el “lado humano de la empresa” (organización informal):
un
proceso de concordancia mutua denominado “reciprocidad”.
b) Adaptarse y amoldarse al ambiente externo: adaptabilidad a las condiciones ambientales.
42
Estos dos dilemas organizacionales muestran cómo la
burocracia podría ser alterada. La burocracia es un proceso esencialmente conservador y contrario
a la innovación:
el burócrata se comporta como un individuo ritualista,
apegado a las reglas y volcado hacia el “desplazamiento
de objetivos” (según Merton). Aunque la burocracia haya
representado una respuesta adecuada a las condiciones
del siglo XX, se encamina a la desaparición debido a las
nuevas y diferentes condiciones del mundo moderno.
Bennis sintetiza esas condiciones en cuatro amenazas a la
burocracia:59
a) Transformaciones rápidas e inesperadas del ambiente
de negocios.
b) Aumento del tamaño organizacional, donde el simple
aumento de las actividades tradicionales no es suficiente para sustentar su crecimiento, de ahí la
reingeniería.
c) Complejidad creciente de la tecnología moderna que exige
la integración entre actividades y personas especializadas, y de competencias diferentes.
d) Cambios radicales en el comportamiento administrativo y
la filosofía de los negocios, lo que impone la necesidad de mayor flexibilidad de la organización.
Kast y Rosenzweig60 sugieren utilizar el modelo burocrático de Weber como punto de partida,
pero eliminando sus limitaciones y consecuencias disfuncionales.
4. Enfoque del sistema cerrado: Gouldner distinguió dos
modelos fundamentales de organizaciones complejas, que veremos más adelante:61
a) El modelo “racional” de organización, que adopta la
lógica de sistema cerrado en busca de la certeza y
previsión exacta, como en la administración científica de Taylor, la teoría clásica de Fayol y la
teoría
de la burocracia de Weber.
b) El modelo “natural” de organización, que adopta una
43
lógica de sistema abierto, en la expectativa de la
incertidumbre, ya que el sistema contiene más variables de las que somos capaces de
comprender,
algunas de ellas sujetas a influencias del medio
ambiente que no pueden preverse o controlarse.
La lógica del sistema cerrado, típica del modelo burocrático, busca la certeza y previsibilidad,
incorporando
sólo variables directamente asociadas con el emprendimiento y sujetándolas a una red monolítica
de control. La
lógica del sistema abierto alterna su atención entre el emprendimiento e incorpora la
incertidumbre debida a la interdependencia entre la organización y su ambiente. Esta
lógica concibe a la organización como un sistema abierto
que se confronta con la incertidumbre.62
55 Katz, Daniel y Kahn, Robert L. Psicologia Social das Organizações, op. cit.,
pp. 92-93. 56 March, James G. y Simon, Herbert A. Teoria das Organizações, op. cit., p. 98. 57
Bennis, Warren G. “The Decline of Bureaucracy and Organizations of the
Future”, en: Huse, Edgar F., Bowditch, James L. y Fisher, Dalmar (eds.). Readings on Behavior in
Organizations, Readings, Mass., Addison-Wesley Publishing Company, 1975, p. 27. 58 Bennis,
Warren G. “The Decline...”, en: Readings on Behavior in Organizations, op. cit., p. 28.
59 Bennis, Warren G. (1972). Desenvolvimento Organizacional: Sua Natureza,
Origens e Perspectivas, São Paulo, Editora Edgar Blücher, p. 23. 60 Kast, Fremont E. y Rosenzweig,
James E. (1970). Organization and Management. A Systems Approach, Nueva York, McGraw-Hill
Book Co. 61 Gouldner, Alvin W. (1959). “Organizational Analysis” en: Merton, Robert K.,
Broom, Leonard y Cottrell Jr., Leonard S. (eds.). Sociology Today, Nueva
York, Basic Books, Inc. Publ. 62 Thompson, James D. (1976). Dinâmica Organizacional, São Paulo,
McGraw-Hill
do Brasil, p. 27.
158 Capítulo 6 El modelo burocrático y la teoría estructuralista de la administración
5. Enfoque descriptivo y explicativo: todas las teorías estudiadas hasta ahora (administración
científica,
teoría clásica y teoría de las relaciones humanas) fueron prescriptivas y normativas: todas ellas
estaban
volcadas hacia las prescripciones y recetarios por
44
los cuales el administrador debe lidiar con las organizaciones. La teoría de la burocracia carece de
esa
preocupación, en vez de establecer la forma en que
el administrador debe lidiar con las organizaciones,
la teoría burocrática se preocupa por describir, analizar y explicar a las organizaciones para que el
administrador escoja libremente la manera apropiada
de lidiar con ellas, tomando en cuenta aspectos que
varían, como naturaleza, tareas, participantes, problemas, situación, restricciones, etc. Esta teoría
se
caracteriza por un enfoque descriptivo y explicativo
que tiene la ventaja de proporcionar un conocimiento profundo sobre el objeto de estudio y una
amplia
flexibilidad y versatilidad en la solución de los problemas, sin la preocupación de confinarla a
prescripciones o normas prefabricadas que buscan una
aplicación universal.
A pesar de las críticas a su mecanicismo, el enfoque metodológico de la teoría de la burocracia se
orienta hacia la descripción y explicación de los hechos, y no a la intervención basada en normas y
prescripciones. Esta teoría aportó un nuevo enfoque a la
teoría administrativa, que comenzó a liberarse de los
grilletes impuestos hasta entonces por los patrones
establecidos como dogmas de conducta del administrador.
6. Variadas críticas a la burocracia: existen otras críticas al
modelo burocrático de Weber por no incluir a la organización informal y sus interacciones sociales,
colocar a las personas como seguidoras de reglas y procedimientos en un sentido mecanicista,63
definir
tipos exagerados de autoridad64 y considerar el conflicto interno como indeseable, cuando se
asume que
no debería existir en una estructura racional en donde las personas siguen prescripciones.
7. Posición de la teoría de la burocracia dentro de la teoría de
las organizaciones: el modelo burocrático constituye
un tercer pilar de la teoría tradicional de la organización, a lado del “taylorismo” (administración
científica)
45
y de la obra de Fayol (teoría clásica).65 Fue el punto de
partida de los sociólogos y científicos políticos en el
estudio de las organizaciones.
8. Weber es el precursor del estructuralismo en la teoría
de la organización66 y el sociólogo europeo más citado67 y más identificado con la organización
formal
que con la fusión de la organización formal con la informal,68,69 síntesis ésta que es la base del
estructuralismo,70 como veremos en el próximo capítulo. Weber
propone un modelo mecanicista consistente con las
líneas generales de la teoría de la organización formal
desarrollada por Taylor y Mooney.71 En este sentido,
existe una mayor semejanza entre Weber y Urwick,
Fayol, Gulick y otros que con quienes se consideran
sus sucesores, como Selznick, Goludner y Etzioni.72
En resumen, la teoría weberiana se asemeja a la teoría
clásica en cuanto al énfasis en la eficiencia técnica y estructura jerárquica de la organización; sin
embargo, ambas
teorías son diferentes entre sí, a saber:73
a) La teoría clásica se preocupó por los detalles, como
amplitud de control, asignación de autoridad y responsabilidad, número de niveles jerárquicos,
departamentalización, y Weber se preocupó por los grandes esquemas de organización y su
explicación.
b) En cuanto al método, los autores clásicos utilizaron
un enfoque deductivo, mientras que Weber es esencialmente inductivo.
c) La teoría clásica se refiere a la organización industrial, mientras que la teoría de Weber integra
una teoría general de la organización social y económica.
d) La teoría clásica presenta una orientación normativa
y prescriptiva mientras que la orientación de Weber
es descriptiva y explicativa.
Nota interesante
La organización como sistema cerrado
46
La teoría de la burocracia visualiza a las organizaciones
como entidades absolutas que existen en el vacío como
sistemas cerrados. Esa teoría no considera el contexto
externo en el cual está inserta la organización, los cambios ambientales y sus repercusiones en su
comportamiento. La burocracia define su propio modo de funcionar, sin depender de la
colectividad que la sustenta o el
ambiente que la rodea. En este sentido, la burocracia está totalmente libre de intervención
externa, lo que no significa que no tenga interacción alguna con otras organizaciones del ambiente
que la circunda.
63 Haas, J. Eugene y Drabek, Thomas E. (1973). Complex Organizations: A Sociological Perspective,
Nueva York, The Macmillan Company, pp. 29-31.
64 Etzioni, Amitai. Organizações Modernas, op. cit., p. 91. 65 Kast, Fremont E. y Rosenzweig, James
E. Organization and Management. A
Systems Approach, op. cit., p. 56. 66 Etzioni, Amitai. Organizações Modernas, op. cit., p. 81. 67
Dahrendorf, Ralf. (1966). Sociedad y Sociología, Madrid, Ediciones Tecnos, p.
229. 68 March, James D. y Simon, Herbert A. Teoria das Organizações, op. cit., p. 65. 69 Kast,
Fremont E. y Rosenzweig, James E. Organization and Management. A
Systems Approach, op. cit., p. 73. 70 Etzioni, Amitai. Organizações Modernas, op. cit., p. 81. 71
Kast, Fremont E. y Rosenzweig, James E. Organization and Management. A
Systems Approach, op. cit., p. 73. 72 March, J. G. y Simon, H. A. Teoria das Organizações, op. cit.,
pp. 47-48. 73 Strother, George B. “The Social Science of Organization”, en: The Social
Science of Organization, op. cit., p. 76.
Dimensiones de la burocracia 159
Comparando la teoría de Weber con las de Taylor y
Fayol, se concluye:74
a) Taylor buscaba medios y un método científico para
realizar el trabajo rutinario de los obreros. Su mayor
contribución fue a la gerencia.
b) Fayol estudiaba las funciones de la empresa. Su contribución fue a la dirección.
c) Weber se preocupaba por las características de la burocracia. Su contribución fue a la
organización, considerada como un todo.
Todos ellos se preocuparon por los componentes estructurales de la organización.
74 Henderson, Keith M. “Introdução ao Conceito Americano de Administração
47
Pública”, Rev. do Serv. Público, vol. 97, pp. 82-120, abril/mayo/junio de 1965. 75 Bennis, Warren
G., “The Coming Death of Bureaucracy”, Think Magazine,
1966.
Nota interesante
Las demandas por el modelo burocrático
Bennis afirma que la burocracia surgió de la necesidad de
orden y precisión en la organización, en función de la demanda de los trabajadores, que exigían un
trato imparcial
y justo.75 Surgió como una respuesta creativa a una era
radicalmente nueva y constituyó durante mucho tiempo
la organización ideal para los valores y las necesidades
de la era victoriana, que se caracterizaba por la permanencia, estabilidad y virtual ausencia de
cambios. Aunque
Tipos de sociedad:
(Dominación)
• Tradicional
• Carismática
• Legal, racional o burocrática
Ventajas de la burocracia:
• Racionalidad
• Defi nición de
funciones
• Univocidad
• Continuidad
• Consistencia
• Uniformidad
• Reducción de fricciones
• Constancia
• Confi abilidad
Características de la burocracia: Disfunciones de la burocracia:
48
Dimensiones de la burocracia: Apreciación crítica de la teoría de la burocracia:
• Carácter legal
• Carácter formal
• Carácter racional
• Impersonalidad
• Jerarquía
• Estandarización de rutinas
• Competencia técnica y meritocracia
• Especialización
• Profesionalización
• Interiorización y apego a las normas
• Formalismo y papeleo
• Resistencia a los cambios
• Despersonalización de las relaciones
• Categorización en el proceso de toma
de decisiones
• Súper conformidad
• Exhibición de señales de autoridad
• Difi cultades con los clientes
• División del trabajo y especialización
• Jerarquía
• Reglas y regulaciones
• Formalización de las comunicaciones
• Impersonalidad
• Competencia técnica
• Racionalismo excesivo
• Mecanicismo de la teoría
A partir de la década de 1940, las críticas tanto a la teoría
clásica por su mecanicismo, como a la teoría de las relaciones humanas por su ingenuo
romanticismo, revelaron
la falta de una teoría sólida e incluyente. Las obras del
economista y sociólogo Max Weber1
inspiraron una nueva
teoría de la organización, y así surgió la teoría de la burocracia en la administración.
Orígenes de la teoría
de la burocracia
La teoría de la burocracia surgió en función de los siguientes aspectos:
a) Fragilidad y parcialidad de las teorías clásica y de las relaciones humanas, ambas son opuestas y
contradictorias,
y tampoco posibilitan un enfoque global e integrado
de los problemas organizacionales. Como las dos revelan puntos de vista extremistas e
incompletos sobre
la organización, generaron la necesidad de un enfoque más amplio y completo.
b) Necesidad de un modelo de organización racional capaz
de caracterizar todas las variables involucradas, así
como el comportamiento de los miembros participantes en ella, además de ser aplicable a todas
las formas de organización y empresas.
c) Tamaño y complejidad creciente de las empresas, que exigen modelos organizacionales más
sofisticados.2
Las
teorías anteriores se revelan insuficientes para satisfacer las nuevas exigencias.
d) Surgimiento de la sociología de la burocracia a partir del
descubrimiento de los trabajos de Max Weber,3
su
creador. Esta disciplina propone un modelo de organización racional y las organizaciones no
tardaron
en aplicarlo en la práctica, dando origen a las burocracias.4
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