Untitled Lesson

1

1 |

P a g e

Makassar, 06 Desember 2023

Pelatihan Kepemimpinan Pengawas PKP
Bahan Ajar

AKTOR DAN LINGKUNGAN KEBIJAKAN PUBLIK

by Dr. Erik Rachim, ST., M.AP

1. Aktor Kebijakan Publik

Setiap kebijakan publik akan selalu melibatkan sekelompok orang dengan

peran yang berbeda-beda. Sebutan publik yang juga mencakup makna berlingkup

kelompok lebih memperjelas bahwa substansi suatu kebijakan publik bersifat

terbatas. Misalnya, kebijakan pertanian hanya akan melibatkan petani dan pihak-

pihak lain yang berkaitan dengan pertanian. Contoh tersebut tentu saja pemerintah

akan selalu terlibat, mengingat kebijakan publik adalah kebijakan yang dibuat oleh

pejabat/lembaga pemerintah. Secara umum, semua pihak yang terlibat tersebut

disebut sebagai aktor kebijakan. Secara lebih konkret, aktor kebijakan adalah

semua individu atau kelompok yang terlibat baik dengan peran mempengaruhi

ataupun dengan peran dipengaruhi dalam suatu proses kebijakan. Anderson

(1994;54 dan 63) membedakan aktor kebijakan ke dalam dua kelompok. Kelompok

pertama, disebutnya sebagai pembuat kebijakan formal yang terdiri atas legislatif,

eksekutif, dan pengadilan. Kelompok kedua disebutnya sebagai partisipan informal

2

2 |

P a g e

yang mencakup kelompok kepentingan, partai politik, organisasi penelitian, media

massa, perguruan tinggi, dan warga negara.

Sebagai aktor kebijakan publik yang formal, legislatif terlibat dalam tugas-

tugas politik sentral berupa pembuatan undang-undang dan pembentukan

kebijakan dalam suatu sistem politik. Fungsi legislatif mencakup representasi opini

dan kepentingan, formulasi kebijakan, kontrol keuangan, supervisi eksekutif, dan

pembuatan undang-undang. Aktor kebijakan publik formal lainnya adalah eksekutif.

Dari unsurnya, eksekutif paling tidak dapat dibedakan atas presiden dan jawatan

administratifnya. Kapasitas eksekutif dalam menjalankan perannya pada proses

pembuatan kebijakan publik akan banyak ditentukan oleh perilaku dan politik

birokrasi dan kondisi masyarakat. Perilaku birokrasi dan politik birokrasi akan

sangat memberi warna pada kebijakan publik istilah seperti “omission atau

commissio” dan “pasal atau pasar” merupakan dua contoh kemungkinan tindakan

atau perilaku birokrasi dalam membuat kebijakan publik. Kemungkinan tindakan

tersebut dapat bermula dari kerentanan birokrasi untuk mengalami penyakit berupa

inefisiensi dan penyimpangan atau pilhan orientasi berupa spoil system dan

kemungkinan penerapan strategi koalisi dengan legislatif atau yudikatif.

Kelayakan eksekutif dalam proses kebijakan publik juga berkaitan dengan

kondisi masyarakat. Kondisi masyarakat tersebut terutama menyangkut seberapa

jauh masyarakat dapat memainkan peran aktif untuk menjamin bahwa kebijakan

publik selalu relevan dengan pencapaian tujuan pemerintahan negara dalam

mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Setidak-tidaknya ada tiga kondisi

3

3 |

P a g e

masyarakat yang akan mempengaruhi kemampuan aktualisasi peran mereka

tersebut, yaitu kemiskinan, partisipasi, dan demokrasi.

Pengadilan merupakan bagian dari yudikatif yang dinilai relevan dalam

proses kebijakn publik. Pemeran formal dalam proses kebijakan publik ini berperan

melalui kewenangannya untuk melakukan peninjauan kembali (judisial review) atas

kebijakan yang ditetapkan oleh badan legislatif dan eksekutif. Hasil dari proses

tersebut pada dasarnya merupakan pengaturan kembali terhadap kebijakan publik

yang menjadi obyek peninjauan kembali. Howlet & Ramesh (1995;59) membahas

aktor kebijakan formal tersebut, yaitu legislatif, eksekutif, dan pengadilan, dengan

istilah institusi/lembaga negara. Dengan pemahaman bahwa kebijakan publik

ditetapkan oleh lembaga negara, maka kualitas lembaga negara akan sangat

menentukan kualitas kebijakan publik bagi kepentingan warga negara. Howlet &

Ramesh (1995;64) juga menyatakan bahwa struktur birokrasi mungkin memiliki

pengaruh yang paling kuat terhadap proses kebijakan publik khususnya pada level

sektoral.

Secara detail, aktor kebijakan pada partisipan informal atau institusi

masyarakat mencakup kelompok kepentingan, partai politik, organisasi penelitian,

media massa, perguruan tinggi, dan warga negara.

Kelompok kepentingan merupakan komponen kunci dalam kehidupan

masyarakat yang demokratis. Kelompok kepentingan merupakan cerminan dari

perwujudan kemerdekaan untuk berserikat dan berkumpul. Kenyataan ini

menjadikan kelompok kepentingan merupakan aktor kebijakan publik yang

4

4 |

P a g e

signifikan. Semakin demokratis suatu pemerintahan, semakin berperan kelompok

kepentingan dalam proses kebijakan publik.

Partai politik meupakan wujud lain, selain kelompok kepentingan, dari

kemerdekaan berserikat dan berkumpul yang dimiliki oleh warga negara. Melalui

partai politik, warga negara berkesempatan untuk melaksanakan kekuasaan

pemerintahan, yakni ketika muncul sebagai partai politik pemenang pemilihan

umum. Dengan peranan tersebut, partai politik memiliki pengaruh besar terhadap

kualitas penyelenggaraan pemerintahan.

Dalam kehidupan pemerintahan yang demokratis, warga negara memiliki

kesempatan luas untuk memberikan masukan mengenai penyelenggaraan

pemerintahan. Salah satu bentuknya adalah dengan membentuk organisasi

penelitian. Melalui organisasi penelitian, warga negara atau sekelompok warga

negara berusaha untuk terlibat dalam proses kebijakan publik terutama pada tahap

pembentukan agenda kebijakan. Usaha tersebut diwujudkan melalui penelitian

mengenai masalah-masalah yang dinilai penting untuk dicari jalan keluarnya. Hasil

peneltian tersebut kemudian dipublikasikan atau dijadikan landasan untuk

melaksanakan advokasi.

Media massa merupakan stakeholder kebijakn publik yang memiliki peranan

signifikan dalam hampir semua proses kebijakan publik. Pemberitaan mengenai

suatu kejadian yang ditayangkan di media elektronik ataupun dimuat di media cetak

merupakan awal dari suatu pendefinisian masalah kebijakan publik. Pemberitaan

yang sama juga dapat berarti penyajian mengenai implementasi kebijakan yang

berkaitan dengan peristiwa yang diberitakan. Selain itu, pemberitaan tersebut juga

5

5 |

P a g e

dapat berarti bagian dari proses evaluasi kebijakan publik yang telah dilakukan.

Secara ringkas, Parsons et. al. (1994:107) menyatakan dampak dari media

terhadap persoalan sosial merupakan suatu aspek yang penting dari proses

pendefinisan masalah kebijakan, dalam pengertian bahwa media memunculkan

kesensitifan terhadap keberadaan suatu masalah dan sekaligus memperkuat

penilaian bahwa masalah tersebut benar-benar perlu untuk segera diselesaikan.

Walaupun tidak terlibat langsung dalam proses formal pembuatan kebijakan

publik, perguruan tinggi dapat memberikan sumbangan besar dalam proses

tersebut.

sumbangan

tersebut

terutama

berlangsung

dalam

konteks

pengembangan ilmu dan publikasi ilmiah. Di berbagai perguruan tinggi telah

berkembang studi mengenai kebijakan publik, yang kemudian berimplikasi pada

banyaknya dilakukan penelitian di bidang kebijakan publik. Hasil penelitian tersebut

kemudian dipublikasikan dan dibaca tidak saja di kalangan akademisi, tetapi juga

oleh kalangan pejabat pemerintah dan masyarakat luas. Tidak jarang perguruan

tinggi juga melakukan kerja sama dengan instansi pemerintah, baik untuk

mengevaluasi kebijakan publik yang telah atau sedang dilaksanakan maupun

dalam rangka mengidentifikasi masalah yang dinilai relevan atau krusial dalam

pelaksanaan pembangunan.

Warga negara juga merupakan aktor kebijakan yang tak dapat diabaikan.

Istilah warga negara secara sepintas akan menunjukkan keberadaan seorang

individu dalam suatu negara dan keterkaitannya dengan negara dalam bentuk hak

dan kewajiban. Keberadaan dan keterkaitan ini merupakan hal yang bersifat

mendasar bagi pembentukan dan bekerjanya suatu negara sebagai suatu

6

6 |

P a g e

organisasi atau komunitas politik. Makna warga negara atau kewarganegaraan

merupakan konsepsi dengan mana individu diberi keanggotaan, hak, dan tanggung

jawab dalam suatu komunitas politik, khususnya suatu kota atau suatu negara-

bangsa. Ia diberikan kepada individu oleh pemerintah, yang mempunyai otoritas

tunggal untuk menentukan kriteria kewarganegaraan dan manfaat yang mengalir

dari status tersebut. Selanjutnya, Soper (1996:173) mencoba menunjukkan makna

dan peranan warga negara melalui suatu aktivitas yang disebutnya sebagai

gerakan warga negara (citizen movement) dengan menyatakan bahwa gerakan

warga negara adalah upaya-upaya terorganisir oleh orang-orang yang mempunyai

nilai dan tujuan yang sama yang terikat dalam tindakan politik kolektif untuk

merubah atau melawan perubahan dalam beberapa aspek dari masyarakat. Itu

sebabnya, gerakan warga negara penting untuk demokrasi karena mereka

membuat orang-orang terlibat dalam politik, memunculkan isu-isu yang sebelumnya

tidak termasuk dalam proses kebijakan, dan membantu perubahan politik yang

fundamental dan dramatis. Dalam konteks itu Howlett & Ramesh (1995:65)

membuat suatu pengamatan yang menarik bahwa kemampuan suatu negara tidak

hanya ditentukan oleh bagaimana negara tersebut diorganisir secara internal, tetapi

juga oleh bagaimana negara dihubungakan dengan masyarakat yang masalahnya

dianggap dipecahkan melalui kebijakan publik yang tepat.

2. Lingkungan Kebijakan Publik

Secara umum, lingkungan kebijakan dalam praktek pemerintahan di

Indonesia dikenal dengan sebutan “asta-gatra”. Kedelapan dimensi tersebut

7

7 |

P a g e

dibedakan dalam dua kelompok, yakni yang bersifat fisik dan nonfisik. Kelompok

fisik mencakup tiga unsur, yakni letak geografis, kekayaan alam, dan jumlah

penduduk,

sedangkan

kelompok

nonfisik

dikenal

dengan

akronim

“ipoleksosbudhankamnas” yang mencakup lima aspek, yakni ideologi, politik,

ekonomi, sosial-budaya, dan pertahanan-keamanan nasional.

Lingkungan kebijakan publik, yang umumnya paling banyak dibahas oleh

para ahli adalah budaya politik, di samping kondisi sosial ekonomi. Pemahaman

mengenai budaya politik dapat dimulai dari pemahaman mengenai budaya secara

umum. Clyde Kluckhohn dalam Anderson, (1994:47) menyatakan bahwa budaya

merupakan “cara hidup menyeluruh orang-orang, warisan sosial yang diperoleh

seseorang dari kelompoknya”. Dengan pemahaman umum tersebut, maka budaya

politik menunjukkan “nilai, keyakinan, dan sikap yang diyakini secara luas tentang

apa yang seharusnya dilakukan pemerintah, bagaimana mereka seharusnya

bertindak, dan hubungan antara warga negara dan pemerintah” Anderson,

(1994:47). Berdasarkan pemahaman tersebut, budaya politik paling tidak dapat

dicermati dari nilai atau makna yang diberikan oleh warga negara kepada

pemerintah, dan nilai atau makna yang dimiliki oleh masyarakat mengenai

partisipasinya dalam sistem politik.

Pada dimensi partisipasi warga negara dalam sistem politik, Gabriel A.

Almond dan Sidney Verba dalam Anderson (1994:49) mengenalkan tiga bentuk

budaya politik, yakni parokial, subjek, dan partisipan. Dengan budaya politik

parokial, warga negara mempunyai sedikit kesadaran tentang (atau orientasi pada),

baik sistem politik sebagai keseluruhan, proses input, dan proses output, maupun

8

8 |

P a g e

warga negara sebagai partisipan politik. Pada budaya politik subjek, warga negara

diorientasikan pada sistem politik dan proses output, tetapi mempunyai sedikit

kesadaran mengenai proses input atau mengenai individual sebagai partisipan.

Sedangkan pada budaya politik partisipan, warga negara mempunyai tingkat

kesadaran dan informasi politik yang tinggi bersamaan dengan orientasi yang jelas

mengenai sistem politik secara keseluruhan, proses input dan output-nya, dan

partisipasi warga negara yang bermakna dalam politik.

Globalisasi pada umumnya dipahami sebagai proses meningkatnya saling

ketergantungan masyarakat dunia. Giddens (1989:519-520) menyatakan bahwa

globalisasi hubungan-hubungan sosial hendaknya dipahami terutama sebagai

penataan kembali waktu dan jarak dalam kehidupan kita. Dalam konteks globalisasi

juga disadari semakin berkembangnya rezim internasional. Dalam hal ini, rezim

dimaknai sebagai “seperangkat tatanan pengaturan/pemerintahan” atau “jaringan

peraturan, norma, dan prosedur yang mengatur perilaku dan mengontrol

akibatnya”. Berkaitan dengan pembuatan kebijakan pemerintahan suatu negara,

maka rezim internasional di bidang perdagangan dan keuangan jelas paling penting

dalam analisis kebijakan publik. Howlett & Ramesh (1995:70). Implikasi dari

globalisasi

bermula

dari

kecenderungan

bahwa

lingkungan

internasional

membentuk kebanyakan konteks pembuatan kebijakan nasional. Pembuat

kebijakan di setiap negara berbagai suatu konteks kebijakan yang dibentuk oleh

siklus ekonomi internasional mengenai kemakmuran, resesi, depresi, dan upaya

perbaikan. Media massa dan konferensi internasional memudahkan proses

pemaduan kebijakan ini. Pembuat kebijakan di suatu negara berupaya mengikuti

9

9 |

P a g e

sukses dari negara tetangganya. Dalam suasana dan perkembangan tersebut,

semakin perlu dipahami karakteristik politik global yang berpotensi besar mewarnai

peraturan dan keadaan suatu negara termasuk pemerintahan daerahnya.

Karakteristik tersebut terdiri atas : kompleksitas dan keanekaragaman, pola

interaksi yang intensif, keterembesan negara-bangsa, perubahan yang cepat dan

meningkat, kerapuhan tatanan dan pemerintahan.